H.3 Reforma tributaria en el marco de las autonomías

Tres niveles de gobierno, un solo contribuyente

Desde la Constitución Política del Estado de 2009, Bolivia reconoce autonomías departamentales, municipales, regionales e indígena originario campesinas, cada una con cierta capacidad de crear sus propios tributos. Pero un mismo contribuyente boliviano —una persona o una empresa— sigue siendo uno solo: paga impuestos nacionales (IVA, RC-IVA, IUE), impuestos municipales (Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles, Impuesto a la Propiedad de Vehículos) y, en algunos casos, tasas departamentales. Evitar que estos tres niveles graven la misma base dos o tres veces —una preocupación práctica y no solo teórica— es uno de los problemas centrales que resuelve el diseño de la Nueva Estructura Tributaria.

Coparticipación tributaria: repartir sin duplicar

Antes de conceder a los gobiernos subnacionales la potestad de crear sus propios impuestos, Bolivia adoptó una estrategia distinta y más antigua: la COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA, establecida por la Ley de Participación Popular (Ley 1551 de 1994). En vez de que cada municipio cree y recaude sus propios tributos sobre la renta o el consumo, el 20% de la recaudación de los impuestos nacionales más importantes (IVA, IT, IUE, entre otros) se transfiere directamente a los municipios, distribuido según su población. Esta fórmula evita la doble tributación por diseño: el Estado central recauda una sola vez, y luego reparte, en vez de permitir que cada nivel de gobierno grave la misma base por separado.

El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), creado en 2005 junto con la nueva Ley de Hidrocarburos que acompañó a la nacionalización (Sección A.2), sigue una lógica de distribución similar pero con una fórmula propia: el Decreto Supremo 28421 estableció porcentajes específicos de distribución del IDH entre el Tesoro General de la Nación, las gobernaciones departamentales, los municipios, las universidades públicas, y (en una asignación menor) los pueblos indígena originario campesinos — todos ellos beneficiarios directos de un impuesto que ninguno de ellos recauda directamente, sino que reciben ya distribuido desde el nivel central.

Dominios tributarios propios: lo que cada nivel puede crear por su cuenta

Más allá de la coparticipación de impuestos ya existentes, la Constitución de 2009 (Art. 323) reconoce DOMINIOS TRIBUTARIOS separados: el nivel central conserva la potestad exclusiva sobre los impuestos que gravan el consumo general y la renta (IVA, RC-IVA, IUE, IT), mientras que los gobiernos autónomos departamentales y municipales pueden crear impuestos propios, siempre que no constituyan doble tributación sobre un mismo hecho generador ya gravado por el nivel central. En la práctica, los municipios han ejercido esta potestad principalmente sobre bienes con una base física claramente localizable dentro de su jurisdicción —la propiedad inmueble y los vehículos automotores son, con diferencia, las bases tributarias municipales más importantes—, mientras que las gobernaciones departamentales han desarrollado una capacidad tributaria propia mucho más limitada, apoyándose sobre todo en la coparticipación y las transferencias del IDH en vez de en impuestos departamentales creados desde cero.

Este desequilibrio —municipios con una base tributaria propia más consolidada que las gobernaciones— es, precisamente, uno de los puntos que la literatura sobre descentralización fiscal boliviana señala como pendiente en cualquier discusión seria sobre una reforma tributaria "en el marco de las autonomías": el diseño constitucional habilitó la autonomía tributaria departamental, pero la capacidad efectiva de ejercerla se ha desarrollado de forma mucho más desigual entre niveles de gobierno de lo que el diseño legal sugeriría.

Preguntas para pensar

• Si las gobernaciones departamentales tienen, en la práctica, una capacidad tributaria propia mucho más débil que los municipios (como señala esta sección), ¿qué riesgo específico corre una gobernación que depende casi exclusivamente de transferencias del IDH cuando el precio internacional del gas cae de forma sostenida, como ocurrió después de 2014 (Secciones B.2 y H.2)? ¿Es este el mismo riesgo que corre el nivel central, o es un riesgo distinto por depender de un mecanismo de transferencia en vez de una recaudación propia?