D.3 IVA y RC-IVA en Bolivia: regresividad y progresividad

Dos impuestos gemelos, con destinos distintos

La Ley 843, promulgada en 1986, creó el Impuesto al Valor Agregado (IVA, Título I) y el Régimen Complementario al IVA (RC-IVA, Título II) en el mismo cuerpo legal, con la misma alícuota del 13%. El nombre "complementario" no es casual: el RC-IVA se diseñó explícitamente para compensar un problema estructural del IVA que la teoría de hacienda pública identifica en cualquier país que lo aplique.

Por qué un impuesto al consumo, sin más, es regresivo

Un sistema tributario es regresivo cuando la proporción del ingreso que pagan los hogares de menores recursos es más alta que la que pagan los de mayores recursos —lo opuesto a la progresividad—. El Artículo 1 de la Ley 843 crea el IVA "sobre las ventas de bienes muebles [...], los contratos de obras, de prestación de servicios y toda otra prestación [...] y las importaciones definitivas", con una alícuota única del 13% que se aplica por igual a todos los compradores, sin distinguir su nivel de ingreso.

Esa uniformidad de la tasa es precisamente lo que genera la regresividad: un hogar de bajos ingresos gasta una proporción mucho mayor de todo lo que gana en consumo (alimentos, ropa, transporte), mientras que un hogar de altos ingresos ahorra e invierte una parte sustancial de lo que gana, sin pagar IVA sobre esa porción ahorrada. Como resultado, aunque la TASA del impuesto sea idéntica para todos (13%), la PROPORCIÓN DEL INGRESO TOTAL que cada hogar termina pagando en IVA es mayor para el hogar pobre que para el hogar rico — la definición exacta de un impuesto regresivo.

El RC-IVA: un intento de introducir progresividad, con un mecanismo específico

El RC-IVA no grava el consumo, sino el INGRESO de las personas naturales dependientes: la Ley 843 lo crea "con el objeto de complementar el régimen del Impuesto al Valor Agregado" mediante "un impuesto sobre los ingresos de las personas naturales [...] provenientes de la inversión de capital, del trabajo o de la aplicación conjunta de ambos factores" (Art. 19), también a una alícuota del 13% (Art. 30). Introduce dos elementos que buscan mitigar la regresividad del IVA:

Mínimo no imponible: dos salarios mínimos nacionales quedan exentos de RC-IVA en cada período fiscal — un trabajador con ingresos por debajo de ese umbral no paga nada (según el Art. 26.I de la Ley 843).

Compensación con facturas de compra: el contribuyente puede imputar, como pago a cuenta de su RC-IVA, la tasa correspondiente al IVA ya pagado en sus compras de bienes y servicios — presentando facturas, puede reducir su RC-IVA hasta compensarlo por completo (según el Art. 31 de la Ley 843).

La lógica es doble: el mínimo no imponible libera del impuesto a quienes ganan menos, y el mecanismo de compensación reconoce que ese mismo trabajador ya pagó IVA (regresivo) en cada compra que hizo durante el mes, devolviéndole ese monto a través del RC-IVA. En la práctica, un trabajador dependiente que junta suficientes facturas de sus gastos mensuales puede terminar pagando muy poco o nada de RC-IVA — lo que ha generado un debate persistente en la literatura de finanzas públicas bolivianas: ¿el mecanismo de compensación beneficia más, en términos relativos, a quienes tienen mayor capacidad de generar y presentar facturas (típicamente hogares de ingresos medios y altos, con mayor acceso a comercios formalizados), reduciendo el efecto progresivo que el mínimo no imponible por sí solo lograría?

Preguntas para pensar

• Evers explicaría la persistencia de un sistema tributario con este sesgo apelando a qué fracciones sociales tienen más capacidad de influir en el diseño de la política fiscal de un Estado periférico (Sección A.1). Stiglitz lo explicaría, más bien, como el resultado imperfecto de un diseño técnico que intentó corregir una falla (la regresividad del IVA) sin poder anticipar completamente sus efectos distributivos reales. ¿Qué reforma propondría cada uno de estos dos marcos para que el RC-IVA alcance también al sector informal, y qué obstáculos prácticos enfrentaría cada propuesta?