C.2 Política presupuestaria: tipos, principios y proceso

Una ley de 1990 que sigue rigiendo cada presupuesto boliviano

Cada año, el Órgano Ejecutivo boliviano presenta a la Asamblea Legislativa Plurinacional un Proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado (PGE), que debe ser aprobado antes del inicio de la gestión fiscal. Este proceso no es una costumbre informal: está reglado desde 1990 por la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales (conocida como Ley SAFCO), que estableció los sistemas de programación de operaciones, de presupuesto, de administración de personal, de administración de bienes y servicios, de tesorería y crédito público, y de contabilidad integrada, además de los sistemas de control interno y externo posterior. Entender por qué existen reglas tan detalladas —y no solo un acuerdo político sobre cuánto gastar— exige mirar los principios presupuestarios clásicos y los tipos de presupuesto que la teoría de hacienda pública distingue.

Tipos de presupuesto: de dónde parte cada cifra

La literatura de hacienda pública distingue varios tipos de presupuesto según el criterio con el que se construyen las cifras de gasto:

Presupuesto tradicional o de partidas (line-item budgeting): organiza el gasto por objeto (sueldos, materiales, servicios), sin conectarlo explícitamente con un objetivo o resultado. Es el más sencillo de controlar contablemente, pero el que menos información da sobre qué se logra con el gasto.

Presupuesto por programas: agrupa el gasto según los programas o funciones que cumple (educación, salud, defensa), permitiendo evaluar cuánto cuesta cada política pública en su conjunto, más allá de qué insumos específicos compró. Es el formato que sigue, en lo esencial, el Presupuesto General del Estado boliviano desde la Ley SAFCO.

Presupuesto base cero: exige justificar cada partida desde cero en cada ciclo presupuestario, en vez de partir del presupuesto del año anterior y ajustarlo incrementalmente —una exigencia rigurosa que rara vez se aplica en la práctica de forma completa, por el enorme costo administrativo que implica revisar toda la estructura del gasto público cada año.

En la práctica, casi ningún país aplica un solo tipo de forma pura: el Presupuesto General del Estado boliviano combina una clasificación por programas con una clasificación económica (corriente/capital, ya vista en C.1) y una clasificación institucional (por entidad ejecutora).

Principios presupuestarios: las reglas detrás del documento

Más allá del tipo de presupuesto, la disciplina fiscal clásica exige que todo presupuesto público cumpla ciertos principios, pensados para que el Legislativo pueda controlar efectivamente al Ejecutivo:

Universalidad: todos los ingresos y todos los gastos deben figurar en el presupuesto, sin compensaciones netas entre partidas (no se puede "esconder" un gasto restándolo de un ingreso).

Unidad: debe existir un solo documento presupuestario consolidado, no presupuestos paralelos o "extrapresupuestarios" fuera del control legislativo.

Anualidad: el presupuesto se aprueba y ejecuta para un período de un año (la "gestión fiscal"), lo que permite un control periódico regular.

Especialidad (o especificación): el gasto autorizado para un fin específico no puede reasignarse libremente a otro sin una modificación presupuestaria formal.

Publicidad: el presupuesto y su ejecución deben ser documentos públicos, accesibles para el control social y la fiscalización legislativa.

Estos principios no son un formalismo vacío: cada uno responde a una forma específica en que un Ejecutivo podría, en ausencia de esa regla, gastar sin el control efectivo del Legislativo —por ejemplo, sin el principio de especialidad, un ministerio podría desviar fondos aprobados para infraestructura hacia gasto corriente sin ninguna autorización adicional.

Preguntas para pensar

• La Sección C.1 mostró que cerca de un tercio del ingreso fiscal boliviano proviene de la venta de hidrocarburos de YPFB, un ingreso mucho más volátil que la recaudación tributaria. ¿Qué principio presupuestario de esta sección se vuelve más difícil de cumplir cuando una parte tan grande del ingreso depende de un precio internacional que nadie puede predecir con exactitud al momento de aprobar el presupuesto del año siguiente?